争议焦点

当行政机关执法标准发生变动时，行政相对人基于前期政府部门的“允诺”行为所形成的信赖利益，是否应当受到法律保护。具体而言，涉案养殖场虽未取得设施农用地备案手续，但孙某某在建设前已获得村委会同意、镇政府盖章确认，且农业农村部门曾将其认定为农业结构调整项目。在此情况下，镇政府以未取得规划许可为由直接认定违法建设并作出限拆决定，是否构成对孙某某信赖利益的侵害。

基本案情

2011年6月，孙某某通过土地转让取得北京市平谷区南独乐河镇XX村4.85亩土地，用于建设养殖场。转让当日，XX村委会出具证明同意转让并作出决议同意孙某某建养殖场；南独乐河镇政府在孙某某注册成立的养殖专业合作社的住所使用证明上盖章确认。涉案建筑于2011年7月建成，一直用于养殖。2012年12月，北京市平谷区农村工作委员会出具《认定函》，认定孙某某项目地上建筑物确属农业用途，可认定为农业结构调整项目。

2019年12月26日，南独乐河镇政府在执法检查中发现涉案建筑，遂立案调查，经现场勘验认定建筑面积1514平方米。经向北京市平谷区农业农村局调查确认，孙某某的设施农业用地未履行备案手续。2019年12月31日，南独乐河镇政府作出被诉限拆决定。孙某某申请复议被维持后提起行政诉讼。

裁判结果

北京市平谷区人民法院一审判决确认被诉限拆决定及被诉复议决定违法。北京市第三中级人民法院二审驳回上诉，维持原判。

武汉千思律师解读

本案系行政执法标准变动背景下信赖利益保护的典型案例，其裁判逻辑对同类案件具有重要参考价值。

从法律依据层面分析，本案涉及《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的适用。该条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”该条款赋予乡镇人民政府查处违法建设的职权，但同时设置了“责令限期改正”的前置程序。法院认为，镇政府未充分考量涉案建筑补办设施农用地相关手续的必要性，仅以未取得规划许可为由直接认定违法建设，且未经责令补办程序，属于事实不清、证据不足、程序违法。

关于信赖利益保护的审查标准，本案确立了清晰的裁判规则：在前期相关政府部门曾作出允诺的情况下，法院应综合考量当事人主张的信赖利益是否具有正当性和受法律保护的必要性。具体而言，需考察行政机关的行为或承诺是否实际使当事人对其设施农用建设的合法性产生了足够的信赖，当事人是否基于此种信赖投入了物力、财力用于生产经营。本案中，孙某某的建设行为获得了村委会研究同意、镇政府盖章确认、农业农村部门认定为农业结构调整项目等多重“允诺”。孙某某据此实施项目建设并一直将涉案建筑实际用于养殖，符合农用地的用途管制要求，其信赖利益具有正当性。

关于信赖利益与公共利益的权衡，法院认为行为人信赖利益大于所欲维护之公共利益时，应对其信赖利益进行保护。涉案建筑一直用于养殖，符合设施农用地的用途管制要求，且未改变农业用途，具有补办相关手续的可能性。在此情况下，镇政府直接作出限拆决定，未给予当事人补办手续的机会，违反了比例原则和正当程序要求。

从判决形式来看，法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项“行政行为违法，但不具有可撤销内容的”，判决确认违法而非撤销。因涉案建筑物已被拆除，不具有可撤销内容，故一并确认违法。这一判决既维护了行政相对人的合法权益，又兼顾了判决的实际可执行性。

本案的裁判要旨对于同类设施农用地执法案件具有普遍指导意义：行政机关在查处历史形成的设施农用地建设时，不应机械适用规划许可标准，而应充分考量当事人在前期政府“允诺”下形成的合理信赖，先行给予补办手续的机会，避免“一刀切”式的执法造成不公。