争议焦点

其一，某市政府在行政相对人明确表示无继续履约能力的情况下，单方解除《开发合同》的行为是否合法有效；其二，《开发合同》中关于将土地出让金等额划付给项目公司作为扶持资金的约定是否有效；其三，行政协议解除后，相对人主张的损失赔偿与协议解除行为之间是否存在因果关系，行政机关是否应当承担赔偿责任。此外，本案还涉及行政协议的性质认定、仲裁协议效力的司法审查、破产程序中相关权益的处理等程序性问题。

基本案情

2010年9月，某市政府与中国某水投资集团有限公司签订《开发合同》，约定中国某水公司投资20亿元以上建设经营旅游城项目，总占地面积约1300亩。为方便项目实施，中国某水公司在当地全额出资成立湖南某水公司。某市政府承诺按照挂牌出让旅游城项目用地所得的土地价款，划付等额资金给湖南某水公司，用于项目基础设施建设。2013年，湖南某水公司与原某市国土资源局分别签订国有土地使用权出让合同，缴纳了41895万元土地出让金，取得了约1030亩国有土地使用权证，某区管委会财政局亦向湖南某水公司累计拨付基础设施建设资金41895万元。

自2014年起，湖南某水公司因资金链断裂，先后向某市政府递交报告称已无资金及能力继续后续建设，并正式提出项目清算审计申请，表明解除合同的意向。双方协商未能达成一致。2015年6月，湖南某水公司向某经投公司移交项目资产，退出项目建设。2017年9月，某市政府向中国某水公司、湖南某水公司及实际控制人作出《关于解除〈开发合同〉的通知》。中国某水公司回函不同意解除。此后，中国某水公司、湖南某水公司就解除通知的效力等向中国国际经济贸易仲裁委员会申请仲裁，人民法院以案涉合同属于行政协议为由确认仲裁协议无效。2019年，湖南某水公司被法院宣告破产。

裁判结果

湖南省常德市中级人民法院于2021年11月4日作出一审判决，驳回中国某水公司的全部诉讼请求。中国某水公司不服提起上诉，湖南省高级人民法院于2023年1月29日作出二审判决，驳回上诉，维持原判。两审法院均认定某市政府解除合同的行为合法，土地出让金等额扶持款约定无效，中国某水公司主张的损失赔偿缺乏事实和法律依据。

武汉千思律师解读

本案是一起典型的政企合作开发行政协议纠纷案件，涉及行政协议的解除权行使、土地出让收入管理的法律边界以及行政协议诉讼中的损失赔偿认定等多个层面的法律问题，对同类案件的审理具有重要的参考价值。

关于行政协议解除权的行使依据与审查标准。行政协议兼具行政性与协议性的双重属性，在解除权的行使上既可能基于行政机关的行政优益权，也可能基于民事法律规范所规定的法定解除权或约定解除权。本案中，某市政府解除《开发合同》的行为并非基于行政优益权，而是依据《中华人民共和国合同法》第九十四条第二项之规定——即在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务的情形下，当事人可以解除合同。湖南某水公司先后多次以书面报告形式向某市政府明确表示已无资金及能力继续后续建设，并正式提出清算审计申请以解除合同，该行为构成对合同主要债务的明确拒绝履行。法院据此认定某市政府享有法定解除权，其作出的解除通知及送达程序符合法律规定，该认定准确地区分了行政优益权解除与民事法定解除的适用边界，避免了行政机关动辄以公共利益为由行使优益权的泛化倾向。值得关注的是，本案裁判确立了行政机关在行政相对人根本违约情形下可以参照民事法律规范行使法定解除权的裁判规则，这为行政机关在政企合作中依法维护自身权益提供了明确的法律路径。

关于土地出让金等额返还条款的效力认定。本案另一核心争议在于《开发合同》中约定的“按照挂牌出让旅游城项目用地所得的土地价款，划付等额资金给湖南某水公司”条款是否有效。《中华人民共和国城市房地产管理法》（2009年修正）第十九条明确规定，土地使用权出让金应当全部上缴财政，列入预算，用于城市基础设施建设和土地开发。《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）第一条进一步强调，任何地区、部门和单位都不得以“招商引资”“旧城改造”“国有企业改制”等各种名义减免土地出让收入，实行“零地价”，甚至“负地价”，或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入。案涉合同约定的等额扶持资金，实质上是将已缴纳的土地出让金以财政扶持的名义全额返还给项目公司，其合同标的直指国家所有的土地使用权出让金财政收入，属于国家严格禁止的以先征后返方式变相减免土地出让金收入的行为。法院据此认定该约定因违反法律强制性规定而无效，这一认定符合国有土地出让收入“收支两条线”的财政管理原则和公共利益优先的司法理念。值得注意的是，某区管委会财政局已实际向湖南某水公司拨付了与土地出让价款相同数额的41895万元资金，中国某水公司在回函中亦认可某市政府已履行了等额扶持款的给付义务，故该条款的无效并未实际造成当事人的额外损失。

关于行政协议解除后的损失赔偿与因果关系认定。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条规定，行政机关变更、解除行政协议的行政行为合法的，给原告造成损失的，判决被告予以补偿；行政行为违法的，给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。本案中，某市政府解除合同的行为被认定为合法，中国某水公司若主张损失赔偿，则需证明其主张的损失与解除行为之间存在因果关系，且损失系因解除行为所直接造成。法院经审理认为，湖南某水公司的破产系因其自身资产不足以清偿全部债务所致，与某市政府解除合同的行为之间不存在因果关系。同时，在破产清算程序中，5000万元履约保证金及2648.19万元资金占用费已作为湖南某水公司的资产进行分配，某市政府已充分保障了相关方的合法财产权益。中国某水公司作为独立法人，并非湖南某水公司的股东，亦无权以自己的名义就湖南某水公司的项目资产及收益主张权利。法院对因果关系和主体资格的严格审查，体现了行政协议诉讼中损失赔偿认定的严谨态度。

本案的裁判要旨对政企合作实践具有重要的指导意义：行政机关在行政相对人根本违约时可依法行使法定解除权；任何变相减免国有土地出让收入的约定均因违反国家强制性规定而无效；行政协议相对人主张损失赔偿时，须证明损失与解除行为之间存在直接因果关系。对于参与政企合作的企业而言，在签订行政协议时应当高度重视协议的合规性审查，避免约定可能被认定无效的条款；在履约过程中如遇资金困难等情形，应充分评估主动提出解除合同可能引发的法律后果。对于行政机关而言，解除行政协议应当遵循法定的程序要求，包括调查核实、协商沟通、作出解除决定、制作解除通知、依法送达等步骤。